«Война законов» между союзными и российскими властями
В период позднего СССР была начата масштабная работа по пересмотру и обновлению всей законодательной базы пенсионного обеспечения. Речь шла о примерно девяти сотнях документов, принятых в разные периоды времени. Была подготовлена новая версия закона о госпенсиях. Кстати, эксперты Международной организации труда (МОТ) признали советский законопроект о пенсиях одним из самых совершенных пенсионных законов в мире. Закон предполагал подготовительный период и поэтапное введение новых пенсионных норм. В полном объеме он должен был вступить в силу с 1 января 1995 года. Однако в результате «войны законов» между руководством и депутатами СССР и РСФСР уже весной следующего года Б. Ельцин отменил действие союзного пенсионного закона на территории РСФСР.
В августе 1990 года был создан Пенсионный фонд СССР. С этого момента все организации, независимо от формы собственности, а также предприниматели, имеющие работников, обрели обязанность по уплате пенсионных взносов в этот фонд. Взносы начислялись на все виды заработков граждан и доходов организации. Опять же спустя 4 месяца для тех же целей был образован Пенсионный фонд РСФСР (ныне — ПФР). При этом Фонд создавался спешно, без должной проработки и, к тому же, являлся самостоятельным кредитно-финансовым учреждением. Его деятельность осуществлялась в соответствии с банковским законодательством РСФСР. В этой связи фонд фактически был финансовой структурой, которая сама себя проверяла и контролировала собственные расходы. С 1992 года председатель ПФР стал назначаться президентом России.
С 1991 года были установлены взносы в размере: для организаций – 20,6% от начисленной оплаты труда, а для граждан, занимавшихся индивидуальной трудовой деятельностью (ИТД) – 5% от дохода. Рассматривались варианты паритетных (долевых) взносов в ПФР с участием работодателя и работника. Предполагалось, что в перспективе это будут равные взносы в соотношении 50% на 50%. А для начала ввели взнос для работника в размере 1% от зарплаты. В связи с введением в 1993 году обязательного медицинского страхования (ОМС) часть пенсионных взносов перераспределили на страховую медицину. Страховые тарифы стали вводиться ежегодно отдельными федеральными законами.
Пенсионные «заплатки» — компенсации, индексации, дотации
Жизнь при капитализме оказалась невеселой. Если в 1980-е годы в СССР был дефицит товаров, то в 1990-е годы самым острым стал дефицит денег. Не хватало средств буквально на каждом шагу. Огромные долги по зарплатам, пенсиям, пособиям. Не было денег даже на содержание армии. Чтобы провести массовые сокращения военных пришлось на 5 лет снизить выслугу лет, необходимую для получения военной пенсии.
Галопирующая инфляция сводила на нет все попытки властей хоть как-то залатать финансовые прорехи в пенсионной системе. К 1990 году средний заработок по стране превысил 220 рублей и было решено «привязать» верхнюю планку трудовой пенсии к уровню зарплаты. Тогда же впервые стали считать минимальный бюджет пенсионера. Новая российская власть стремилась любыми способами опередить союзных чиновников в законодательных инициативах и обещаниях лучшей жизни стремительно бедневшим пенсионерам. Так, вместо средней союзной прибавки к пенсии в размере 12 рублей предлагалось резко повысить минимальную пенсию в РСФСР до уровня в 120 рублей. Примерно таким был в то время показатель прожиточного минимума.
В связи с неконтролируемым ростом инфляции законодательно установили проведение индексации пенсий 1 раз в квартал. Однако для пенсионных расчетов по-прежнему бралась заниженная средняя зарплата по стране. Тогда же был введен минимальный размер оплаты труда (МРОТ), который в разных случаях стал применяться в качестве основного расчетного показателя. Рассматривая размер МРОТ по годам, можно приблизительно оценить социально-экономическую ситуацию и уровень благосостояния населения. Так, например, начиная с момента его введения, с 30 сентября 1991 года, за три остававшихся месяца до конца того года он вырос с 70 до 200 рублей, или почти в 3 раза. За 1992 год этот показатель вырос еще в 4,5 раза – до 900 рублей. В следующие 5 лет МРОТ менялся еще стремительнее. К моменту деноминации в 1998 году он вырос в 37 раз и составлял 83490 рублей. Своего рода рекорд был установлен в 1995 году, когда его размер изменялся 6 раз в течение года.
Важной задачей считалась ликвидация персональных пенсий, привилегий и льгот. Борьба с пенсионными привилегиями шла непросто. Даже сбор данных о таких пенсионерах затруднен, поскольку лишь незначительная часть персональных пенсий назначалась открытыми постановлениями и решениями государственных и партийных органов. Остальные определялись в закрытом, часто секретном порядке. Победить систему персональных пенсий и привилегий Б. Ельцину не удалось. Да и с пенсионными льготами вопрос остался открытым, хотя каждый 4-й пенсионер выходил на пенсию досрочно в возрасте 50-55 лет. Стало понятно, что полная ликвидация персональных пенсионных привилегий невозможна по той причине, что новая российская власть сама начала вводить свои льготы и преимущества. Существуют персональные пенсии и в наши дни, но это отдельная тема.
Возвращение негосударственных пенсий
В условиях кардинальных рыночных перемен в стране вспомнили об эмеритуре и частных пенсионных кассах, существовавших в Российской империи. Осенью 1992 года вышел в свет президентский указ о негосударственных пенсионных фондах (НПФ). Подготовительный период занял 3 года. В 1995 году были выданы 10 первых лицензий для НПФ. Тогда же была принята концепция реформы пенсионного обеспечения в РФ. До начала 1998 года 325 НПФ получили лицензии на право осуществления частного пенсионного обеспечения.
В мае 1998 года был принят федеральный закон «О негосударственных пенсионных фондах», который стал отправной точкой для формирования корпоративных и частных добровольных пенсий, как правило, при активном участии работодателя, а в определенных случаях – и самого работника. Но в августе того же года после сообщения о дефолте развитие частной пенсионной системы приостановилось.
Денег не было, но пенсионеры как-то держались
Финансово-экономическая ситуация в стране к середине 1990-х годов вышла из-под контроля не только по выплатам пенсий. Большие задолженности образовались по выплате зарплат, стипендий, пособий. А вокруг бурлила капиталистическая жизнь. Предприимчивые и состоятельные делили общественную собственность. Задешево скупались фабрики, заводы, пароходы. В ходу были акции, ваучеры, билеты МММ…
А у бедного и временами голодного пенсионера чаще всего была одна цель – пережить весь этот кошмар. Пенсия давно перестала быть советской «тихой заводью», где можно было в покое и достатке провести остаток жизни. Теперь на жизнь нужно было иметь хотя бы минимальный достаток. Для большинства пенсия была единственным источником. Искали подработку и дополнительные источники дохода. О работе пенсионеры по старости вспоминали редко. Да и не было ее, даже для молодых. Переставали работать промышленные гиганты. На их территориях и в цехах стихийно создавались вещевые и продовольственные рынки. Все вокруг что-то покупали или продавали. Появились «челноки», которые «на себе» привозили различные потребительские товары и продукты, пользовавшиеся спросом. Были среди них и пенсионеры, хотя для этого дела нужно было иметь хорошее здоровье и высокую работоспособность. В общем, выживали кто как мог.
Кстати, в ту пору стала резко снижаться продолжительность жизни в стране. Государственная статистика ожидаемой продолжительности жизни в 1994 году составила всего 64 года, в том числе у мужчин она достигала лишь 57,6 лет, а у женщин приближалась к 71,2 годам. Это и не мудрено. Как отмечается в «Белой книге России», в середине 1990-х годов уровень питания снизился до критической черты. Например, в 1995 году по сравнению с 1991 годом потребление мясопродуктов (включая импорт) в целом упало на 28%, масла — на 37%, молока и сахара — на 25%. Население недоедало, в первую очередь страдали пенсионеры.
Цель: «состарить» пенсию
Вопрос о повышении пенсионного возраста, как отмечало ТАСС 14 июня 2018 года, вновь был поднят в январе 1997 года. Инициатором обсуждения стало Минэкономики, которое в ту пору возглавлял Е. Ясин. Министерство представило проект нового закона "О пенсионном обеспечении граждан в Российской Федерации", который в числе прочих изменений и дополнений предусматривал увеличение пенсионного возраста до 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин. При этом отмечалось, что повышать пенсионный возраст надо будет постепенно, в течение 20 лет. Такой длительный переходный период объяснялся тем, что средняя продолжительность жизни мужчин на тот момент составляла всего лишь 58 лет. Законопроект был отклонен.
Спустя 10 лет этот вопрос вновь был поднят на правительственном уровне. Однако острые дискуссии о повышении пенсионного возраста начались позже — в 2010-2011 годах. В этом и последующих случаях инициатором изменения возрастных границ выхода на пенсию чаще всего выступал Минфин. В качестве альтернативы был избран скрытый способ повышения возраста выхода на пенсию за счет увеличения трудового стажа.
Жизнь от пенсии до пенсии
С октября 1993 года нормы доплат к пенсии стали вводиться указами президента РФ. В связи с ростом стоимости жизни индексации и компенсации пенсионерам стали производиться не реже 1 раза в 3 месяца. Однако и это не спасало пенсионеров от дальнейшего обнищания. В конце 1994 года в сравнении с 1991 годом покупательная способность денег упала почти в 2 раза. Не лучше дела обстояли с минимальным размером пенсии – он снизился до половины прожиточного минимума пенсионера.
Согласно государственной статистике, по формальным признакам минимальный размер назначаемых пенсий по старости (с учетом всех компенсаций) значительно вырос. Например, в 1992 году он составлял 1,1 тыс. руб., в 1994 г. уже 40,7 тыс. руб., а в 1996 г. вырос до 190,4 тыс. рублей. Но этот рост лишь отражал реакцию пенсионной системы на неконтролируемое повышение инфляции – за 4 года в денежных показателях пенсии по старости выросли примерно в 173 раза. При этом величина прожиточного минимума пенсионера превысила в 1996 году 260,4 тыс. рублей. Пенсии были ниже установленного минимума, их просто не хватало на жизнь почти 38 млн. пенсионерам, в числе которых было 29 млн. пенсионеров по старости. Цены непрерывно росли. Как в ту пору шутили, ценники в магазинах по числу цифр больше походили на телефонные номера. В 1996 году цены на продукты (руб. за 1 кг) составляли: говядина – 14137; колбаса вареная – 22 859; молоко цельное (1 л) – 3187; сахар-песок – 3681 рублей. Еще больше подорожали промтовары: пальто женское демисезонное стоило 776291 руб., сорочка мужская – 51231 руб., ботинки кожаные мужские – 222348 рублей. Даже билет на 1 поездку в автобусе поднялся в цене до 1031 рубля. Конечно, надо иметь в виду, что это средние ценовые показатели Росстата. В некоторых населенных пунктах они могли отличаться.
С 1 января 1998 года начался переход на новые деньги. Проводимая в форме деноминации денежная реформа снизила в 1000 раз номинал денежных купюр образца 1997 года. Обмен денег прошел спокойно. Пенсионеры перестали шутить, что они нищие миллионеры.
Дефолт как момент истины
Как известно, все в истории повторяется, но в других обстоятельствах и на других витках развития социума. В связи с начавшейся в стране либерализацией цен резко выросли повседневные затраты населения, включая пенсионеров. Стало невозможно прожить на получаемые пенсии, а для их повышения до прожиточного минимума у ПФР не оказалось резервов. Позже в СМИ была названа одна из причин. Минфин долгое время считал возможным изымать из пенсионного фонда поступающие платежи на неотложные нужды и для пополнения госбюджета. Однако всему есть предел. Ситуация стала критической, когда в 1992 году в ПФР оставалось лишь 38 млрд. рублей, что на ту пору составляло примерно месячную сумму всех пенсионных выплат. Других финансовых резервов в стране не было.
С февраля 1998 года был введен новый механизм индексации пенсий. Было предложено всем желающим перейти на индивидуальный коэффициент пенсионера (ИКП), который работал на страховых принципах. Однако широко применяться он начал лишь к 2000 году. Среди пенсионеров по старости в конце 1990-х годов примерно 73% пенсий рассчитывалось с применением ИКП. Позже этот процент участников увеличился.
Тогда же из трудового стажа, принимаемого для пенсионных расчетов, были исключены периоды, когда страховые взносы за работника в ПФР не уплачивались (учеба в вузе, уход за детьми и т.д.). При индексации пенсий учитывались 2 основных показателя: 1) трудовой (страховой) стаж и 2) размер среднемесячной зарплаты.
Миллионы российских пенсионеров с полным трудовым стажем получали пенсии в размере менее 50% от прожиточного минимума. В стране не хватало финансовых ресурсов ни на зарплаты, ни на пенсии. Не сильно наполнил казну и начатый в 1992 году процесс приватизации государственной собственности и имущества общественных организаций.
В 1999 году был резко (с 5 до 28%) повышен размер пенсионного взноса в ПФР для частных предпринимателей, адвокатов, нотариусов, крестьянских хозяйств и т.п. Для малого бизнеса, индивидуальных предпринимателей и «самозанятых» граждан такие платежи оказались непосильными. Началось массовое закрытие частного бизнеса. А ведь схожая ситуация уже была в нашей истории. Правда, в 1924 году советская власть резко повысила не страховые взносы, а налоги: промысловый налог для предпринимателей в 16 раз и в 5 раз был увеличен для них подоходный налог. И результат этих непродуманных мер был такой же – тогда закрылось около 300 тыс. частных предприятий. Печально, но чиновники не сделали для себя должных выводов.
На пороге новой пенсионной реформы
Законотворчество в РСФСР в ту пору было более динамичным и конструктивным, чем многие союзные законодательные инициативы и проекты. Пенсионные вопросы – не исключение. В начале 1990-х годов в РСФСР активно продвигались 3 основных законопроекта: о государственных пенсиях в РСФСР, о пенсионном фонде РСФСР и об отмене привилегий для персональных пенсионеров.
С 1993 года в стране проводилась подготовка пенсионной реформы. В августе 1995 года была принята концепция реформы системы пенсионного обеспечения. К этой работе было привлечено несколько международных организаций и значительное число зарубежных экспертов. В качестве основного рассматривался вариант формирования 3-уровневой модели пенсионного обеспечения: базовые (социальные), трудовые (страховые) и дополнительные негосударственные пенсии. Учитывалась и демографическая перспектива, что к середине XXI века прогнозное число пенсионеров может возрасти в 1,5 раза при снижении числа работников. Чтобы минимизировать эти риски предлагалось начать поэтапное повышение пенсионного возраста с перспективой установления верхнего предела в 70 лет. Одновременно предполагался переход к накопительной пенсионной практике. В качестве дополнительной пенсии рассматривался и вариант добровольного страхования жизни самим работником и за свой счет.
Проведению пенсионной реформы сопутствовали довольно позитивные демографические процессы. По прогнозам, в ближайшие на тот момент 5-6 лет на пенсию выходила относительно небольшая возрастная группа работников, родившихся в годы войны. Оставалось время на отладку пенсионной системы и создание пенсионных резервов. По мнению реформаторов, эти шаги позволили бы поднять пенсии до прожиточного уровня. Одновременно планировалось произвести конвертацию пенсионных прав при помощи ИКП для 5 млн. работающих пенсионеров по возрасту. По подсчетам, такие меры должны были дать им прибавку к пенсии на 450-500 рублей. На увеличение пенсий могли рассчитывать и другие категории пенсионеров. Однако в то время реальная пенсия в России в пересчете на «условные единицы» составляла всего 21 долл. США и являлась одной из самых низких в мире.
К началу 2000-х годов был принят базовый пакет законов, позволявших приступить к пенсионной реформе. Так, федеральным законом «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» вводилось право на трудовую пенсию по старости при страховом стаже не менее 5 лет. Был установлен месячный размер базовой части трудовой пенсии по старости в размере 450 руб. Согласно данным 1999 года, ожидаемая продолжительность жизни (возраст дожития) выходящих на пенсию по возрасту составляла: для мужчин, достигших возраста 60 лет, — 13,5 лет, а для женщин в 55-летнем возрасте — 22,6 лет. При математическом пересчете средний возраст дожития был установлен в 19 лет или 228 месяцев. Однако доживали далеко не все.
В таком состоянии и с такими результатами пенсионная система России вступала в третье тысячелетие.
Продолжение следует…
