Старт череды пенсионных реформ
После кризиса 1998 года пенсионные проблемы, несмотря на их сложность и высокую социальную значимость в условиях финансового кризиса, временно утратили свою актуальность и приоритетность. Первоочередным было восстановление экономики, в первую очередь, финансово-банковского сектора и реального производства.
Все пенсионные решения перенесли на более поздний срок. Были предложения вообще отложить пенсионную реформу на 15-20 лет. Вместе с тем, группа влиятельных реформаторов, прежде всего из финансово-экономического блока правительства продолжали настаивать на срочном реформировании пенсионной системы. К тому же приближалось начало выборной кампании 2003-2004 годов.
Реформаторы полагали, что новая трёхуровневая пенсионная система поможет решить многие социально-экономические проблемы. Аргументы были понятными. Снижению пенсионной нагрузки на бюджет должна способствовать выплата сравнительно небольшой базовой части пенсии. Она гарантировалась и индексировалась государством. А страховая часть пенсии зависела только от зарплаты работника и пенсионных взносов его работодателя в ПФР. Про накопительную часть пенсии среди реформаторов единства мнений не было. Кто-то считал ее прибавкой к пенсии, другие видели в ней «длинные деньги» как инвестиционный ресурс, третьи рассматривали накопления как резерв пенсионной системы.
Точкой отсчета считалась реальная средняя пенсия в РФ в начале 2000-х годов, которая в пересчете на валюту составляла около 21 долл. США и была в самом низу мировых пенсионных показателей. После деноминации рублевого номинала курс доллара вырос почти в 4 раза — с 5,9 рубля до 20 рублей. Его курсовая стоимость в конце 2001 года уже превысила 30 рублей. В марте 2001 года был обновлен минимальный размер пенсии. Он вырос до 600 рублей, что также примерно составляло те же 20 долл. по официальному курсу валют.
Пенсионная реформа – путь в неизвестность
По замыслам министров-инициаторов (Г. Греф, А. Кудрин и др.), а также главы ПФР М. Зурабова, пенсионная реформа 2002 года должна была мотивировать работников самостоятельно накапливать свою пенсию с минимальным финансовым участием государства. Из бюджета планировалось выплачивать лишь небольшую фиксированную базовую часть пенсии. Идея выглядела конструктивно, исходя из бюджетных интересов. Изучением общественного мнения особо не озаботились.
В декабре 2001 года был принят пакет нормативных документов (3 базовых закона). Затем, уже в процессе реформы, летом 2002 года президент РФ В. Путин подписал еще один федеральный закон, регулировавший формирование накопительной части трудовой пенсии. Одновременно подготовили проект закона об обязательных профессиональных системах, который должен был регулировать механизм льготных пенсий.
Как известно, пенсионная реформа образца 2002 года не «дожила» даже до завершения переходного периода. Начиная с 2004 года, в нее постоянно вносили существенные изменения и новые положения — в 2005, 2008 и 2010 годах. После 2010 года началась предварительная работа по подготовке проекта новой реформы, основанной на иных принципах и подходах.
С 2005 года право на накопительную часть пенсии сохранили лишь работники 1967 года рождения и моложе. В 2008 году был снижен с 28 до 20% размер пенсионных отчислений в ПФР. В том же году было реализовано предложение президента В. Путина о введении 5-летней программы государственного софинансирования накопительных пенсий. Старт программы был дан 1 октября 2008 года. Логика этой программы была проста и каждому понятна. При добровольном внесении гражданином суммы от 2 до 12 тыс. рублей в год на свой накопительный счет государство по истечении этого года удваивало эту сумму на его персональном счете. Иными словами, участие в программе давало 100% прибыли ежегодно. Еще более выгодные условия были предложены гражданам предпенсионного возраста. Если работник, достигнув пенсионного возраста, продолжал работу без оформления пенсии, то ежегодный взнос государства на его счет увеличивался в 4 раза. Здесь речь шла уже о 400% прироста пенсионных накоплений. Привлекало в программе и то, что можно было самостоятельно распоряжаться своими пенсионными накоплениями. Все накопления наследовались в соответствии с гражданским законодательством РФ.
Однако финансово привлекательная программа не набрала прогнозного числа участников и не вышла на плановые финансовые показатели. Сказался и кризис 2008 года. Падение доходов населения снижало возможность участия в программе софинансирования. Программа была продлена на 1 год и затем была закрыта 31 декабря 2014 года.
В интересах сокращения бюджетных расходов в 2010 году были объединены базовая и страховая части пенсии. А пенсионерам в качестве «утешительной» компенсации были начислены надбавки к пенсии в результате пересчета трудового стажа, начиная с советского периода и до 1 января 2002 года. Эта процедура известна как валоризация или переоценка денежного содержания индивидуальных пенсионных прав всех застрахованных граждан.
Был заменен Единый социальный налог (ЕСН) на раздельные страховые взносы в ПФР и фонды обязательного медицинского и социального страхования.
Пенсионная система вначале развивалась поступательно
Проводилась большая организационно-подготовительная работа. Были определены расчетный пенсионный капитал и пенсионные права всех застрахованных работников по состоянию на 1 января 2002 года. Эти данные были отражены на индивидуальных лицевых счетах каждого труженика. Всем выдали специальные именные карточки страхового свидетельства о государственном пенсионном страховании (СНИЛС). Тогда же ввели ежегодное увеличение срока дожития – с 12 лет в 2002 году до 19 лет (228 месяцев). Позже срок дожития еще увеличился.
Был установлен переходный период на новую модель пенсионного обеспечения. Законодательно установили предел этого периода — до 2013 года. Документально зафиксировали, что все принятые пенсионные обязательства сохраняются и обеспечиваются государством вплоть до 2045-2050 годов. Требовалось примерно 23 года, для того чтобы выйти на среднеевропейский коэффициент замещения (размер пенсии относительно прежнего заработка).
В утвержденной в октябре 2007 года президентом РФ Концепции демографической политики ставилась задача достичь средней продолжительности жизни к 2015 году до 70 лет, а к 2025 году до 75 лет. Согласно данным Росстата, в 2014 году численность населения старше работоспособного (мужчины – 60 лет, женщины – 55 лет) составляла около 33,8 млн. человек. Из них мужчин было почти 9,6 млн. человек, а женщин чуть больше 24 млн. человек. Причем, в динамике с 2001 по 2014 годы общая численность этой возрастной группы выросла примерно на 4 млн. человек или в среднем прибавлялось по 300 тыс. человек в год. Вряд ли такой возрастной прирост можно считать критичным для пенсионной системы. По всем трем прогнозным вариантам роста численности этой возрастной группы на 2015 год показатели превышали 35 млн. человек. Фактические же показатели были ниже прогнозных примерно на 1,5 млн. человек.
В то же время численность пенсионеров, состоящих на учете в системе ПФР за период с 2005 по 2013 годы возросла с 38,3 млн. человек до 41 млн. человек. Общий прирост на 2,7 млн. человек или те же 300 тыс. чел. в год. Откуда разница в показателях? За счет льготного возраста выхода на пенсию – раньше времени наступления пенсионного возраста по старости. Поэтому и пенсионеров числилось больше.
Практически неизменным оставался на протяжении почти полутора десятка лет такой важный показатель, как численность занятых в экономике, приходящаяся на одного пенсионера. В 2000 году это соотношение составляло 1,68, а в 2013 немного снизилось – до 1,66 человек. Опять же, на наш взгляд, изменения были не критичны.
Средний размер пенсии по старости вырос с 694 рублей в 2000 году до 9918 рублей в 2013 году. Это впечатляет, поскольку пенсии выросли в 14 раз (!), тогда как прожиточный минимум пенсионера увеличился лишь в 6,5 раз. Пенсионеры вздохнули свободнее – материально жить стало полегче. Однако, пенсии все равно не хватало. Кто сохранил силы, тот и на пенсии продолжал работать. И число работающих пенсионеров из года в год росло. Если в 2000 году таких было чуть более 6,8 млн. чел., то в 2013 году трудилось уже свыше 14,3 млн. пенсионеров.
Как видим, в этот период времени ничего не было катастрофического в работе пенсионной системы. Она, судя по этим, хотя и не полным, показателям функционировала, в целом, нормально. Однако так считали не все.
Потеря популярности и поддержки
В августе 2004 года был принят «закон о монетизации». Главная цель прежняя — снизить финансовую нагрузку на федеральный и муниципальные бюджеты, заменив натуральные льготы денежными компенсациями в фиксированных размерах. Ранее принятые государством соцобязательства стали обременительными. Законом предписывалось: все существующие, но не финансируемые из бюджета пенсионные льготы ликвидировать; бюджетную нагрузку по финансированию социальных льгот распределить между федеральным и региональными бюджетами; максимально сократить соцнагрузку на федеральный бюджет.
В результате прежде единую массу пенсионеров и ветеранов разделили на 2 категории: 1) федеральные льготники (примерно 14 млн. человек) и 2) региональные льготники (около 30 млн. человек). К льготникам 1-й категории были отнесены: инвалиды всех групп, участники войны и боевых действий, семьи погибших военнослужащих и лица, попавшие под радиационное воздействие. Для них сохранили заявительный порядок монетизации по трем видам льгот (транспортные, лекарственные и санаторно-курортные льготы). От них можно было отказаться и получить взамен 450 рублей ежемесячной компенсации.
Во 2-ю категорию зачислили всех остальных льготников. Решение о сохранении или монетизации льгот для них оставалось за региональными властями. При отсутствии необходимого финансирования результат был предсказуем.
Монетизация льгот в 2005 году протекала болезненно. По всей стране начались массовые протесты. Церковь и Патриарх Алексий II встали на защиту прав пенсионеров. В результате власти были вынуждены сохранить часть натуральных льгот и существенно увеличить размеры компенсаций.
Дело в том, что различные льготы и преимущества у пенсионеров были введены еще в советское время и имели большое социальное значение. Эти льготы стали частью вознаграждения за многолетний и добросовестный труд. Известно, что любое лишение ранее имевшихся льгот и преимуществ воспринимается людьми как санкция, наказание за что-либо. Иными словами, монетизация воспринималась как массовое наказание пенсионеров, повлекшее значительное ухудшение их материального положения. Все понимали, что компенсация в виде фиксированной денежной выплаты в условиях инфляции почти сразу теряет свою покупательную способность. А натуральная льгота от инфляции и курсового колебания валюты ни в какой мере не зависит. Для пенсионера-льготника она всегда остается бесплатной.
Некоторая часть льготников, в силу преклонного возраста, состояния здоровья и других причин, не пользовались предоставленными им правами и преимуществами. Большинство таких пенсионеров проживало в сельской местности. Для них денежная компенсация за утраченные натуральные льготы была выгодна. Однако основная масса пенсионеров льготных категорий понесла серьезные материальные потери и снижение уровня жизни. По статистике тех лет примерно 80% одиноких и семейных пенсионеров постоянно пользовались, как минимум, 2-3 льготами. Вместо некоторых льгот власти были вынуждены ввести ежемесячные денежные выплаты (ЕДВ). Так что, вместо ожидаемой экономии для казны, неплановые расходы на монетизацию из бюджетов всех уровней, по некоторым оценкам, приводившихся в СМИ, более чем в 3 раза превысили первично запланированную сумму.
Реформы застряли в тупике пенсионного возраста
Тема повышения возраста выхода на пенсию возникала постоянно. Причем, в разных вариациях: 1) предлагалось поднимать одинаково для мужчин и женщин постепенно до 65 лет, а затем еще до 70 лет; 2) прибавить возраст на 5 лет и тем, и другим; 3) установить выход на пенсию одинаковым в 62,5 года и т.д. Пролистаем страницы СМИ того времени.
Зарубежные консультанты, включая специалистов Всемирного банка, настоятельно рекомендовали приступить к повышению возраста не откладывая. С января 2010 года дискуссии о повышении пенсионного возраста перешли на высший уровень обсуждения. Четко обозначились сторонники и противники возрастного роста. Представители финансово-экономического блока во главе с министром финансов были за повышение. Кстати, первые проекты повышения пенсионного возраста в недрах минфина появились еще в 2008 году. Представители социального блока во главе с замминистром здравсоцразвития выступали против. Против выступили представители всех думских партий, включая «единороссов». Позицию депутатов Госдумы сформулировал тогдашний спикер, который заявил, что до 2020 года «эту тему вообще поднимать не нужно». Министр здравсоцразвития и руководитель ПФР предлагали перенести обсуждение этого вопроса на 2015 год.
Обе стороны приводили финансовые расчеты в пользу своих предложений. Финансисты искали экономию для бюджета, а другие приводили расчетные показатели о том, что эффект экономии будет короткий, а затем станут нарастать еще большие проблемы как результат повышения пенсионного возраста. Компромиссную точку зрения высказывала министр экономразвития, которая предлагала стимулировать более поздний выход на пенсию. Не поддержал изменение пенсионного возраста в 2010 году и помощник президента, курировавший это направление работы. Он отметил, что повышать пенсионный возраст в РФ нельзя, пока не выросла средняя продолжительность жизни мужчин, которая составляла тогда 61,8 года и на 13 лет отставала от средней продолжительности жизни женщин.
В тот год этот вопрос так и вышел за дискуссионные рамки, но сама проблема осталась.
Предложения по повышению пенсионного возраста стали вноситься практически ежегодно. Видимо, с целью привыкания граждан к этой неизбежности. Сохранялась несогласованность в пенсионном вопросе между финансово-экономическим и социальным блоками в правительстве. Одновременно запускались большие и малые изменения в пенсионной системе. Переход на расчет пенсии в баллах. «Заморозка» накопительной части пенсий. Попытки сделать накопительную часть пенсии добровольной — каждый должен сам копить себе на пенсию. Отказ от индексации пенсий работающим пенсионерам. Остался лишь перерасчет с 1 августа в пределах 3 баллов или чуть больше 200 рублей. Акционирование и банкротство НПФ. И много еще такого, что неоднозначно воспринимается населением. Как и нынешний очередной подход к повышению пенсионного возраста, но уже на законодательном уровне. Нескончаемая череда пенсионных новаций без подготовки общественного мнения и детальной проработки всех сопутствующих вопросов заставляют задуматься о том, что исторические уроки до конца не выучены. Пенсионные события последних лет еще окончательно не сформировались и не отложились в пласт исторического периода новейшей истории России. Для этого нужно время. Поэтому здесь мы их не рассматриваем.
* * *
На этом завершается наш краткий экскурс в историю установления и изменений пенсионного возраста в отечественной пенсионной системе с советских времен и до наших дней. При рассмотрении тех или иных периодов главной нашей задачей было строго придерживаться исторического подхода. Люди, события, факты, и никаких «измов» или идеологически окрашенных эмоций.
Мы приоткрыли лишь некоторые страницы своего пенсионного прошлого и только по одному направлению – возрасту выхода на пенсию по старости. И не только с тем, чтобы расширить свой кругозор. Известно, что в кладовых исторической мудрости и опыта прошлых поколений таятся и многие решения наших сегодняшних пенсионных проблем. Их надо просто найти, адаптировать к современным реалиям, вписать в рамки действующего пенсионного законодательства с учетом социальных ожиданий общества.
