Береговая охрана: вчера силовики, завтра — волонтёры. Только не в России

Обывателю комфортнее смотреть на береговую охрану как на «Спасателей Малибу», или в лучшем случае — «Жандарма из Сен-Тропе» и его коллег. Реальность куда жёстче. В разных странах мира службы морского спасения — почти силовики, они имеют разный юридический статус, подчинение и структуру. Казалось, было бы логично, чтобы они подчинялись ВМФ или МЧС. Но есть разные варианты подчинения, к примеру, в англосаксонских странах поисково-спасательные функции чаще всего выполняет береговая охрана. Отнюдь не всегда она является частью силовых структур, варианты подчинения могут быть самыми разными. Например, в Великобритании Береговая охрана Его Величества, старейшая в мире служба, учреждённая ещё в 1829 году, относится к агентству морской и береговой охраны, подчинённому парламентскому госсекретарю по транспортуПри этом ряд функций, не связанных со спасательными, возложен на Береговую оборону ВМФ, и широко используется труд волонтеров. В США береговая охрана в мирное время подчинена Министерству транспорта, а в военное время указом президента может быть переведена в состав ВМС. Комендант береговой охраны назначается лично президентом на срок 4 года. 30 % личного состава спасателей составляют женщины. В Канаде Королевская морская поисково-спасательная служба – гражданская организация, которая строится на добровольной основе и тесно интегрирована с береговой охраной США. Но подчинена не силовым ведомствам, а Министерству рыболовства и океанов.

Спасатели с берега

В Австралии на уровне ведомств непосредственно за планирование спасательных операций отвечает координационный центр спасения. Сама служба морского спасения в стране была учреждена в 1936 году как добровольческий патруль. В Японии это тоже гражданская организация, подчинённая Министерству земельных ресурсов, инфраструктуры, транспорта и туризма, но всё построено по западному типу в силу послевоенного сильного влияния США. Вот где спасатели почти всегда входят в число силовиков. Например, в Индии, естественно, спасательные функции возложены на береговую охрану, подчинённую министру обороны, а её государственные учреждения в силу колониального прошлого во многом копируют британские. В Египте подразделения береговой обороны, включая спасателей, входят в состав ВМС АРЕ. Широкое привлечение гражданского персонала, в том числе и иностранных граждан, для спасательных работ на пляжах нередко оборачивается печальными последствиями. Не так давно широкую известность получил случай, когда туристы предупредили пляжных спасателей о том, что видели в море акулу, но те в ответ сказали, что акул там никогда не было. Уже через несколько минут появились первые жертвы нападений хищных рыб. Даже после этого спасатели не сразу закрыли пляжи. В Турции в составе береговой охраны, подчинённой МВД, существует Группа морских поисков и операций по обеспечению безопасности. Она считается подразделением специального назначения. Она выполняет свои функции как в территориальных и прибрежных водах, так и в проливах Босфор, Чанаккале и Мраморном море, по турецким законам относящихся к внутренним водам.Только в военное время командование службой переходит к военно-морским силам, если есть соответствующий указ президента Турции. Для спасательных работ на пляжах также широко привлекается гражданский персонал, который подчиняется городской администрации, либо являются сотрудниками отелей или частных служб безопасности. В отличие от военных морских спасателей, эти люди, хоть и в какой-то степени координируются турецкими силовыми ведомствами, не имеют какого-либо специального образования, в основном это спортсмены, пловцы или дайверы, либо женщины, прошедшие курсы медсестер. Позитив, правда, в том, что подавляющее большинство мужчин-турок служило в армии, откосить от неё можно только по очень веским медицинским причинам.

В странах «второго эшелона»

Как в Европах или как в Африке?

В Евросоюзе существуют как спасательные морские структуры на уровне государств-членов, так и единая для всего объединения государств координирующая организация – Фронтекс, или Европейское агентство береговой и пограничной охраны. Его штаб-квартира находится в Варшаве. Следует отметить, что эта организация неоднократно подвергалась критике за то, что, вместо того чтобы спасать в море мигрантов из стран Африки и Ближнего Востока, блокировала их. Само же наличие европейской высшей структуры береговой охраны не говорит о том, что все спасательные структуры в странах ЕС, координируемые Фронтекс, относятся именно к береговой охране. Например, в Швеции спасательные работы на море проводит общественная организация – Шведское общество спасения потерпевших кораблекрушение лиц. Это одна из старейших спасательных структур в мире, основанная в 1907 году. Особенность её в том, что она находится на самоокупаемости, не получая государственного финансирования. В Норвегии тоже есть общество спасателей на море, но, в отличие от Швеции, там государство предоставляет спасателям субсидии. Работают там в основном оплачиваемые профессионалы, волонтеров немного. Система, при которой в спасательных структурах отсутствует армейская дисциплина и подчинение силовым ведомствам, периодически вызывает критику. Вообще, в ЕС в целом не посылают спасателей в зону угрозы для их жизни, в отличие, например, от США и России, где командование может подвергать подчинённых зачастую значительному риску. Известен случай, когда у берегов Шпицбергена у российского рыболовного судна намотало сети на винто-рулевую группу. Спасательных судов в районе бедствия не оказалось, они были заняты на других работах. Пришлось прибегать к помощи российских спасателей, которые добирались до места происшествия двое суток. В Италии береговая охрана, одна из старейших в мире, учреждённая в 1865 году, имеет двойное подчинение: ВМФ и Министерству инфраструктуры и транспорта. Служба отличается развитой территориальной иерархией – вплоть до отдельно взятых пляжей. Практиковалось участие добровольцев из Мальтийского ордена в операциях по спасению мигрантов у берегов Лампедузы.

Во Франции на пляжах в спасательных работах задействованы спецподразделения МВД, но есть и береговая охрана ВМФ, и морская жандармерия МВД. В Германии наравне с Федеральной береговой охраной существует некоммерческая Германская поисково-спасательная служба, делающая упор на волонтеров. В Нидерландах действуют морские спасательные институты с чётким упором на волонтеров. Несмотря на то, что в африканских странах службы спасения на море в основном относятся к береговой охране (за редкими исключениями, например, гражданское ведомство при Минтрансе Нигерии), но есть и более интересные варианты. Например, в ЮАР морские спасатели подчинены Национальному морскому спасательному институту, как и в Нидерландах.Это, видимо, пережиток эпохи апартеида, когда власть была сосредоточена в руках африканеров, говорящих на языке, близком к голландскому. Упор делается на волонтеров, при этом на работу принимают в первую очередь чернокожих, тогда как белых и азиатов – только если есть нехватка кадров. Морская спасательная служба в ЮАР появилась довольно поздно – в 1966 году, и примечательно, что её учредителями и первыми волонтерами были исключительно англоговорящие жители страны, а не африканеры, которым принадлежала там почти безраздельная власть.

Особый курс России

У нас в ходу многоуровневая система, что-то вроде образцовой береговой бюрократии. Спасательные работы на море координируются Государственным морским спасательно-координационным центром, который подразделяется на бассейновые, а они, в свою очередь, на региональные подцентры. Высшая организационная структура для непосредственного исполнения работ привлекает спасательные службы различных ведомств, чаще всего ВМФ и МЧС, иногда – службы других государств, как, в частности, было при катастрофе АПЛ «Курск».

Серьёзным недостатком механизма зарубежного сотрудничества ГМСКЦ является то, что для привлечения иностранных спасателей требуется прямое указание Президента РФ, что в случае с «Курском» привело к пятидневной задержке проникновения водолазов в 9-й отсек.Непосредственным исполнением работ занимаются две структуры. Первая – Управление поисковых и аварийно-спасательных работ ВМФ, ранее – Поисково-спасательная служба, доставшаяся российскому ВМФ от ВМФ СССР. До революции в России существовало подразделение водолазов при Императорском флоте. В СССР юридический статус, подчинение и структура морских спасательных сил менялись несколько раз, был даже период, когда морских спасателей поделили на гражданских и военных. В настоящий момент УПАСР имеет сложную структуру, подразделяясь на флоты (флотилии), командные пункты, военно-морские базы и районы, отделы по специфике деятельности, научные и учебные заведения, формирования морской авиации.Вторая российская структура морских спасателей – 328-й экспедиционный аварийно-спасательный отряд ВМФ, дислоцированный в Ломоносове (Ленинградская область) и сформированный в 1992 году. Занимается он спасением и поиском под водой. Несмотря на географическое расположение, изначально он формировался из личного состава Черноморского флота. Первое серьёзное боевое крещение отряд прошёл в ходе совместной с норвежцами операции по попытке спасения АПЛ «Курск» и дальнейшего подъёма тел погибших. После «Курска» специалисты отряда принимали участие в совместных учениях со спасателями стран НАТО по оказанию помощи попавшим в чрезвычайные ситуации подводным лодкам. Отряд работает также во внутренних водах, в частности, поднимал тела погибших на «Булгарии».

Тенденция, однако

Итак, в развитых странах спасательная деятельность (а зачастую и подразделения береговой охраны) превращаются в гражданские структуры со всё более расширяющимся привлечением волонтеров. В связи с этим имеется серьёзный риск как снижения профессионализма спасателей, так и прецедентов, когда они под каким-либо предлогом могут не выполнить приказы. В этом смысле гораздо более серьёзно выглядят Россия и страны бывшего СССР, где морские спасатели – силовая структура с соответствующей субординацией и ответственностью в случае неисполнения приказов или ошибок с тяжелыми последствиями при их исполнении.

До сих пор на слуху забастовка пляжных спасателей в Таиланде, повлёкшая временное падение туристической отрасли на ряде его курортов. В России, Индии, Китае и других странах, где спасатели подчинены Министерству обороны, такая ситуация невозможна в принципе: забастовка силовиков будет чревата для них трибуналом. Поэтому те страны, где морской спасатель – должность военная, а не гражданская, должны сохранять такой статус-кво.